विजिलेंस मैनुअल (अद्यतन 2021) — निवारक सतर्कता, सतर्कता क्लीयरेंस एवं हितों का टकराव

निवारक सतर्कता हर किसी का काम है, केवल CVO का नहीं

निवारक सतर्कता का अर्थ है प्रणालियों एवं प्रक्रियाओं को बेहतर बनाने के उपायों का एक समूह अपनाना ताकि भ्रष्टाचार करना कठिन हो जाए, और साथ ही पारदर्शिता एवं व्यापार करने में आसानी को बढ़ावा मिले। मैनुअल जानबूझकर इसे प्रबंधन एवं सुशासन के उपकरण के रूप में प्रस्तुत करता है — और, विशेष रूप से, यह बताता है कि निवारक सतर्कता बनाए रखना हर कर्मचारी का कर्तव्य है, कोई ऐसी चीज़ नहीं जो पूरी तरह सतर्कता विभाग को सौंप दी जाए। जो संगठन निवारक सतर्कता को पूरी तरह CVO की समस्या मानता है, उसने पहले ही यह गलत समझ लिया है कि इस शब्द का क्या अर्थ है।

भ्रष्टाचार वास्तव में कहां बढ़ता है, और क्यों

मैनुअल पैटर्न के आधार पर पहचानने योग्य बार-बार आने वाले मूल कारणों को सूचीबद्ध करता है: अत्यधिक विनियमन एवं लाइसेंसिंग, जटिल नियम जिन्हें ईमानदार अधिकारियों के लिए भी सही ढंग से पालन करना कठिन है, वस्तुओं या सेवाओं की डिलीवरी पर एकाधिकार (जहां किसी नागरिक या विक्रेता के पास एक ही द्वारपाल से निपटने के अलावा कोई विकल्प नहीं है), पारदर्शिता एवं जवाबदेही की कमी, बिना स्पष्ट सुरक्षा उपायों के प्रयोग किया गया अत्यधिक विवेकाधीन शक्ति, एक कमजोर शिकायत निवारण तंत्र, बहुत कम पता लगाने की दर जो पकड़े जाने के जोखिम को दूर महसूस कराती है, औपचारिक नैतिकता या सत्यनिष्ठा प्रणाली का अभाव, अपर्याप्त आवधिक या आकस्मिक जांच, और कठोर नौकरशाही प्रक्रियाएं जो लोगों को अनौपचारिक वर्कअराउंड की ओर धकेलती हैं। इन कारणों से, कुछ व्यापक कार्यात्मक क्षेत्र लगभग हर संगठन में विशेष निवारक ध्यान की आवश्यकता वाले के रूप में बार-बार सामने आते हैं: खरीद (नियमित स्टोर खरीद से लेकर बड़ी बुनियादी ढांचा परियोजनाओं तक); माल की बिक्री या निपटान और दुर्लभ प्राकृतिक संसाधनों का आवंटन; मानव संसाधन प्रबंधन — भर्ती, पदोन्नति, स्थानांतरण, पोस्टिंग; जनता को प्रत्यक्ष सेवा वितरण; और अधिनियमों, नियमों एवं विनियमों का प्रवर्तन।

वास्तविक टूलकिट

मैनुअल जिन व्यावहारिक उपायों की ओर इशारा करता है वे कुछ पहचानने योग्य श्रेणियों में आते हैं। नियमों, प्रक्रियाओं एवं फॉर्मों का सरलीकरण एवं मानकीकरण उस गैर-संरचित विवेकाधिकार को हटाता है जिसका भ्रष्टाचार आमतौर पर शोषण करता है। तकनीक का लाभ उठाना — ई-खरीद, ई-भुगतान, जनता से सीधे निपटने वाले बिंदुओं पर CCTV, GPS/RFID ट्रैकिंग, कंप्यूटर-सहायता प्राप्त लेखापरीक्षा तकनीकें — विचलनों को पकड़ना आसान और छिपाना कठिन बनाता है। स्वचालन एवं व्यापार प्रक्रिया पुनर्रचना जो अधिकारियों एवं जनता के बीच सीधे संपर्क को कम करती है, केवल उस आमने-सामने के क्षण को हटाकर भ्रष्टाचार के कई अवसरों को हटा देती है जहां कोई मांग की जा सकती है। संगठनात्मक वेबसाइटों पर नियम, विनियम एवं संपर्क विवरण प्रकाशित करके पारदर्शिता, उस सूचना असमानता को कम करती है जिस पर एक भ्रष्ट बिचौलिया आमतौर पर निर्भर करता है। और प्रत्येक स्तर पर स्पष्ट रूप से सौंपी गई जिम्मेदारी के माध्यम से जवाबदेही महत्वपूर्ण है क्योंकि एक ऐसी प्रणाली जहां किसी निर्णय के लिए किसी को ट्रेस नहीं किया जा सकता, बाद में आने वाली किसी भी दंडात्मक कार्रवाई की विश्वसनीयता को कमजोर करती है — एक अच्छी तरह से संचालित जांच का बहुत कम अर्थ है यदि अंतर्निहित प्रक्रिया कभी स्पष्ट नहीं करती कि वास्तव में किसने क्या निर्णय लिया।

सतर्कता क्लीयरेंस एवं सीलबंद लिफाफा प्रक्रिया, एक उदाहरण के साथ समझाई गई

सतर्कता क्लीयरेंस वह प्रमाणीकरण है जो कोई संगठन पदोन्नति, पैनल गठन, विदेश पोस्टिंग, या समान करियर मील के पत्थर के समय देता है, यह पुष्टि करते हुए कि किसी अधिकारी के विरुद्ध कोई लंबित सतर्कता मामला नहीं है जो लाभ को रोके। कठिन प्रश्न यह है कि जब कोई लंबित मामला होता है तो क्या होता है — और यहीं सीलबंद लिफाफा प्रक्रिया आती है।

मान लीजिए किसी अधिकारी को विभागीय पदोन्नति समिति द्वारा विचार किया जा रहा है, और साथ ही उनके विरुद्ध एक अनुशासनात्मक मामला, एक प्रारंभिक जांच, या एक आपराधिक अभियोजन लंबित है। DPC उस अधिकारी को नहीं छोड़ती — यह फिर भी उन्हें अन्य सभी पात्र अधिकारियों के साथ योग्यता के आधार पर विचार करती है। परंतु उस विशेष अधिकारी से संबंधित इसकी सिफारिश को, DoPT कार्यालय ज्ञापन संख्या 22034/4/2012-Estt(D) दिनांक 02.11.2012 के अनुसार, कार्रवाई करने के बजाय एक सीलबंद लिफाफे में रखा जाता है। वह सीलबंद लिफाफा तब तक नहीं खोला जाता जब तक लंबित मामला अंतिम रूप से हल नहीं हो जाता। यदि अधिकारी को अंततः निर्दोष पाया जाता है, तो सीलबंद लिफाफा खोला जाता है और सिफारिश लागू की जाती है, आमतौर पर उस तारीख से परिणामी वरिष्ठता के साथ जब उनका बैच वास्तव में पदोन्नत हुआ था — अधिकारी को केवल किसी मामले के लंबित रहने के लिए स्थायी रूप से दंडित नहीं किया जाता। यदि इसके बजाय अधिकारी दोषी पाया जाता है और कोई दंड लगाया जाता है, तो सीलबंद लिफाफे की सिफारिश लागू होने के बजाय रद्द कर दी जाती है। जानने योग्य एक और पेचीदगी: यदि किसी अधिकारी को DPC बैठक हो चुकने के बाद परंतु वास्तविक पदोन्नति आदेश जारी होने से पहले निलंबित किया जाता है, या उनके विरुद्ध कार्यवाही शुरू की जाती है, तो उस पदोन्नति को ठीक वैसे ही माना जाता है जैसे यह DPC की बैठक के बिंदु से ही सीलबंद लिफाफा प्रक्रिया में चली गई हो — DPC बैठक और औपचारिक पदोन्नति आदेश के बीच का समय अंतराल कोई खामी नहीं बनाता।

यह तंत्र एक जानबूझकर संतुलन बनाता है। किसी अधिकारी को केवल इसलिए पहले से दंडित नहीं किया जाता कि कोई मामला लंबित है — यदि उन्हें अंततः सही ठहराया जाता है, तो पदोन्नति का उनका दावा विलंब से खोने के बजाय संरक्षित रहता है। परंतु संगठन भी ऐसा लाभ प्रदान करने से बचता है जिसे बाद में असहज रूप से वापस लेना पड़े यदि लंबित मामला किसी प्रतिकूल निष्कर्ष में समाप्त होता है।

हितों के टकराव का प्रबंधन

हितों का टकराव तब उत्पन्न होता है जब कोई लोक सेवक या संगठन कई हित — वित्तीय या अन्यथा — रखता है, जैसे कि एक की सेवा करने का अर्थ दूसरे के विरुद्ध काम करना हो सकता है, आमतौर पर जहां व्यक्तिगत हित किसी तीसरे पक्ष के लाभ के लिए निष्पक्ष रूप से निर्णय लेने के कर्तव्य को प्रतिकूल रूप से प्रभावित कर सकता है। मैनुअल एक व्यापक रूप से उद्धृत कार्यशील परिभाषा अपनाता है: हितों का टकराव “परिस्थितियों का एक समूह है जो यह जोखिम पैदा करता है कि प्राथमिक हित के संबंध में पेशेवर निर्णय या कार्रवाई द्वितीयक हित से अनुचित रूप से प्रभावित होगी।” लोक सेवकों के लिए, इसे संबंधित आचरण नियमों में विस्तार से संबोधित किया गया है — अखिल भारतीय सेवा (आचरण) नियम, 1968; CCS (आचरण) नियम, 1964; रेलवे सेवा (आचरण) नियम, 1966; और PSUs, बैंकों एवं बीमा कंपनियों के CDA नियम — और लोकपाल एवं लोकायुक्त अधिनियम, 2013 की धारा 44, CCS (पेंशन) नियम, 1972 के नियम 10, और सामान्य वित्तीय नियम, 2017 के नियम 175 सहित अन्य विशिष्ट प्रावधानों द्वारा प्रबलित किया गया है।

विशेष रूप से सार्वजनिक खरीद में, स्थापित सिद्धांत — संवैधानिक न्यायालय के फैसलों से लिया गया और अब सामान्य प्रशासनिक व्यवहार में अंतर्निहित — यह है कि हितों के टकराव वाला कोई भी व्यक्ति उस खरीद के लिए बोली मूल्यांकन या अनुबंध पुरस्कार प्रक्रिया का हिस्सा नहीं होना चाहिए। यह जानबूझकर एक मामला-दर-मामला निर्णय के बजाय एक स्पष्ट-रेखा नियम है: किसी बोली लगाने वाली फर्म के निदेशक से संबंधित एक निविदा मूल्यांकन समिति सदस्य यह तर्क नहीं दे सकता कि वे निष्पक्ष रहते; उन्हें केवल उस मूल्यांकन से बाहर रखा जाता है, बस इतना ही। स्पष्ट-रेखा का कारण नैतिकतावादी के बजाय व्यावहारिक है — हितों के टकराव को संरचनात्मक रूप से रोकना, टकराव वाले व्यक्ति को प्रक्रिया से हटाकर, किसी निर्णय के पहले से लिए जाने और उस पर कार्रवाई हो जाने के बाद उसका पता लगाने एवं उसे पलटने की तुलना में कहीं आसान है।

e-सतर्कता — एक बल गुणक, न कि कोई अलग विभाग

वही डिजिटल परिवर्तन जो सार्वजनिक सेवा वितरण को नया आकार दे रहा है, वह सतर्कता पदाधिकारियों के लिए उपलब्ध उपकरणों को भी नया आकार दे रहा है, और मैनुअल का e-सतर्कता पर अध्याय वास्तव में उसी बदलाव के बारे में है: ऑनलाइन शिकायत-ट्रैकिंग पोर्टल, किसी संगठन में लंबित मामलों की निगरानी के लिए डिजिटल डैशबोर्ड, असामान्य खरीद या लेनदेन पैटर्न की डेटा-विश्लेषण-संचालित पहचान, और गोपनीय रिपोर्टिंग के लिए सुरक्षित डिजिटल माध्यम, ये सभी कागज-आधारित मैनुअल ट्रैकिंग पर निर्भरता कम करते हैं जो धीमी एवं चूकों के प्रति अधिक प्रवण होती है। e-सतर्कता को एक अलग, स्वतंत्र कार्य मानने के प्रलोभन का विरोध करना उचित है; इसे इस पूरी श्रृंखला में कवर की गई हर अन्य चीज़ के नीचे एक परिचालन परत के रूप में बेहतर समझा जाता है — शिकायत निपटान, प्रारंभिक जांच ट्रैकिंग, और आयोग को CVO रिपोर्टिंग, ये सभी इसकी वजह से तेज़ एवं अधिक लेखापरीक्षा योग्य बनते हैं, न कि e-सतर्कता उसी ध्यान के लिए प्रतिस्पर्धा करने वाली एक अलग गतिविधि हो।

अक्सर पूछे जाने वाले प्रश्न (FAQ)