विजिलेंस मैनुअल (अद्यतन 2021) — सतर्कता प्रशासन, CVC का अधिकार क्षेत्र एवं "निगरानी कोण" की अवधारणा

1. भारत में सतर्कता प्रशासन का विकास

स्वतंत्र भारत में सतर्कता प्रशासन की जड़ें भ्रष्टाचार निवारण पर संथानम समिति (1962–64) से जुड़ी हैं, जिसकी सिफारिशों के परिणामस्वरूप भारत सरकार के एक संकल्प द्वारा 1964 में केंद्रीय सतर्कता आयोग की स्थापना हुई। तीन दशकों से अधिक समय तक आयोग कार्मिक मंत्रालय से जुड़े एक कार्यकारी निकाय के रूप में कार्य करता रहा — अर्थात इसका कोई स्वतंत्र वैधानिक आधार नहीं था और सिद्धांततः इसे कार्यकारी आदेश द्वारा पुनर्गठित या दरकिनार किया जा सकता था। यह स्थिति सर्वोच्च न्यायालय के विनीत नारायण बनाम भारत संघ (1997) के ऐतिहासिक निर्णय के साथ बदल गई, जो “जैन हवाला मामले” और राजनीतिक रूप से संवेदनशील जांचों की कथित सुस्त गति से उत्पन्न हुआ था; न्यायालय ने निर्देश दिया कि आयोग को वैधानिक दर्जा एवं कार्यात्मक स्वायत्तता दी जाए ताकि वह स्वयं कार्यकारी हस्तक्षेप के अधीन हुए बिना वास्तव में CBI के भ्रष्टाचार-निरोधक कार्य का पर्यवेक्षण कर सके।

इसके परिणामस्वरूप पहले केंद्रीय सतर्कता आयोग अध्यादेश, 1998 आया, और फिर केंद्रीय सतर्कता आयोग अधिनियम, 2003 (2003 का 45) आया, जिसे 11 सितंबर 2003 को राष्ट्रपति की स्वीकृति मिली और यह आज भी आयोग का वैधानिक आधार बना हुआ है। अधिनियम का पूरा पाठ सरकार के आधिकारिक विधायी भंडार, India Code — केंद्रीय सतर्कता आयोग अधिनियम, 2003 पर उपलब्ध है। हम CBI के साथ आयोग के विकसित होते संबंध, और विनीत नारायण निर्णय द्वारा आयोग की पर्यवेक्षी शक्ति पर रखी गई सटीक सीमाओं की विस्तार से जांच अपने साथी लेख केंद्रीय अन्वेषण ब्यूरो में करते हैं।

भारत की सतर्कता संरचना चार संस्थानों से मिलकर बनती है: केंद्रीय सतर्कता आयोग (शीर्ष सतर्कता निकाय, कार्यकारी नियंत्रण से मुक्त), कार्मिक एवं प्रशिक्षण विभाग (DoPT) का प्रशासनिक सतर्कता प्रभाग (नीति निर्माण), केंद्रीय अन्वेषण ब्यूरो (अपराधों की जांच), और प्रत्येक संगठन की सतर्कता इकाई, जिसका नेतृत्व उसका मुख्य सतर्कता अधिकारी करता है। ये चारों निकाय समन्वित परंतु अलग-अलग तरीके से कार्य करते हैं — विजिलेंस मैनुअल ठीक इसीलिए मौजूद है कि यह परिभाषित करे कि प्रत्येक की भूमिका कहां से शुरू होती है और कहां समाप्त होती है।

2. आयोग की संरचना

CVC अधिनियम, 2003 की धाराओं 3 और 4 के अंतर्गत, आयोग में एक केंद्रीय सतर्कता आयुक्त (अध्यक्ष) और अधिकतम दो सतर्कता आयुक्त (सदस्य) होते हैं, जो सभी राष्ट्रपति द्वारा अपने हस्ताक्षर एवं मुहर के तहत वारंट द्वारा, प्रधानमंत्री, केंद्रीय गृह मंत्री, और लोकसभा में विपक्ष के नेता वाली एक समिति की सिफारिश पर नियुक्त किए जाते हैं। सामान्य कार्यकाल पदभार ग्रहण करने की तारीख से चार वर्ष, या 65 वर्ष की आयु, जो भी पहले हो, है। यह नियुक्ति तंत्र — एक बहु-दलीय समिति, न कि केवल एक कार्यकारी निर्णय — स्वयं विनीत नारायण मामले की एक प्रत्यक्ष विरासत है, जिसे आयोग के नेतृत्व को किसी एक राजनीतिक व्यवस्था से अछूता रखने के लिए डिज़ाइन किया गया है।

3. धारा 8 के अंतर्गत आयोग का अधिकार क्षेत्र

CVC अधिनियम की धारा 8(1) आयोग के कार्यों को निर्धारित करती है, जो व्यापक रूप से इन्हें कवर करते हैं: (a) केंद्र सरकार के मंत्रालयों/विभागों के सतर्कता प्रशासन पर अधीक्षण का प्रयोग; (b) निर्दिष्ट श्रेणियों के लोक सेवकों के विरुद्ध भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम के अंतर्गत अपराधों की जांच करना या जांच करवाना; और मामलों को जांच या अन्वेषण के लिए दिल्ली विशेष पुलिस स्थापना (CBI) या संबंधित CVO को भेजना।

आयोग के प्राथमिक अधिकार क्षेत्र को सामान्यतः दो अनौपचारिक परंतु व्यापक रूप से उपयोग किए जाने वाले लेबलों का उपयोग करके वर्णित किया जाता है: “श्रेणी A” अधिकारी — व्यापक रूप से, केंद्र सरकार के मंत्रालयों/विभागों में भारत सरकार के संयुक्त सचिव और समकक्ष तथा उससे ऊपर के स्तर के अधिकारी, केंद्रीय सार्वजनिक क्षेत्र उपक्रमों के बोर्ड-स्तरीय एवं उससे ऊपर के पदाधिकारी, और सार्वजनिक क्षेत्र बैंकों, बीमा कंपनियों एवं कुछ स्वायत्त निकायों में समकक्ष वरिष्ठ पदाधिकारी — जहां अंतिम अनुशासनात्मक कार्रवाई से पहले आयोग के साथ परामर्श अनिवार्य है; और “श्रेणी B” अधिकारी, शेष, अधिक कनिष्ठ अधिकारी, जिनके मामले सामान्यतः पूरी तरह संगठन के अपने स्तर पर संभाले जाते हैं, आयोग का मार्गदर्शन अनिवार्य कदम के बजाय अनुरोध पर उपलब्ध रहता है। यह श्रेणी A/श्रेणी B अंतर उस दो-भाग वाले सतर्कता शिकायत रजिस्टर (फॉर्म CVO-1) का भी आधार है जिसे हर संगठन को बनाए रखना चाहिए, जिसे हम अपने लेख शिकायतों के निपटान में विस्तार से कवर करते हैं।

आयोग को सार्वजनिक क्षेत्र के उपक्रमों, राष्ट्रीयकृत बैंकों, बीमा कंपनियों, स्वायत्त निकायों और सरकार द्वारा पर्याप्त रूप से वित्तपोषित सोसायटियों में निर्दिष्ट श्रेणियों के अधिकारियों पर भी अधिकार क्षेत्र प्राप्त है — एक अधिकार क्षेत्र जो सार्वजनिक क्षेत्र के विकास के साथ-साथ मैनुअल के पहले के संस्करणों की तुलना में काफी विस्तृत हुआ है। एक व्यावहारिक उदाहरण व्यावहारिक दांव को स्पष्ट करता है: यदि किसी मंत्रालय में एक उप सचिव (संयुक्त सचिव से काफी नीचे) रिश्वत मांगते हुए पाया जाता है, तो मंत्रालय का अपना CVO एवं अनुशासनात्मक प्राधिकारी हर चरण में आयोग की सलाह अनिवार्य हुए बिना मामले को निष्कर्ष तक ले जा सकते हैं; परंतु यदि वही आरोप किसी अपर सचिव के विरुद्ध लगाया जाता है, तो आरोप-पत्र जारी होने से पहले ही मामले को प्रथम चरण सलाह के लिए आयोग के पास जाना चाहिए, और अंतिम दंड आदेश पारित होने से पहले फिर से द्वितीय चरण सलाह के लिए।

4. "निगरानी कोण" की अवधारणा (अध्याय I का पैरा 1.4)

यह पूरे मैनुअल में सबसे महत्वपूर्ण अवधारणा है, क्योंकि क्या “निगरानी कोण” मौजूद है, यह तय करता है कि किसी मामले को सतर्कता मामले के रूप में (CVO की भागीदारी, संभावित आयोग परामर्श, और अनुशासनात्मक/आपराधिक जोखिम के साथ) संभाला जाए या केवल एक प्रशासनिक चूक के रूप में (सतर्कता तंत्र के बिना सीधे अनुशासनात्मक प्राधिकारी द्वारा संभाला जाए)।

पैरा 1.4.1 उन कृत्यों को सूचीबद्ध करता है जहां निगरानी कोण स्पष्ट है: कानूनी पारिश्रमिक से परे रिश्वत की मांग या स्वीकृति; ऐसे व्यक्ति से बिना या अपर्याप्त प्रतिफल के मूल्यवान वस्तु प्राप्त करना जिसके साथ अधिकारी के आधिकारिक व्यवहार हैं; भ्रष्ट या अवैध साधनों से या अपनी आधिकारिक स्थिति का दुरुपयोग करके पेकुनियरी लाभ प्राप्त करना; ज्ञात आय स्रोतों के अनुपातहीन संपत्ति का कब्ज़ा; और गबन, जालसाज़ी, धोखाधड़ी, या समान आपराधिक अपराध।

पैरा 1.4.2 फिर कठिन श्रेणी को संबोधित करता है — ऐसी अनियमितताएं जहां निगरानी कोण स्वतः स्पष्ट नहीं है और सावधानीपूर्वक निर्णय की आवश्यकता है: घोर या जानबूझकर की गई लापरवाही, निर्णय लेने में लापरवाही, प्रणालियों एवं प्रक्रियाओं का स्पष्ट उल्लंघन, बिना स्पष्ट सार्वजनिक हित के विवेकाधिकार का अत्यधिक प्रयोग, और वरिष्ठों को समय पर सूचित न रखना। इन मामलों में, अनुशासनात्मक प्राधिकारी को, CVO की सहायता से, यह निर्णय लेने के लिए परिस्थितियों को तौलना चाहिए कि क्या अधिकारी की सत्यनिष्ठा पर संदेह करने का उचित आधार है। पैरा 1.4.3 जोड़ता है कि किसी मामले के निपटान में अनुचित या अन्यायपूर्ण विलंब स्वयं यह निष्कर्ष मजबूत कर सकता है कि निगरानी कोण मौजूद है।

महत्वपूर्ण रूप से, पैरा 1.4.4 पूरे परीक्षण को एक व्यावसायिक-निर्णय सिद्धांत में स्थापित करता है: सतर्कता गतिविधि का उद्देश्य प्रबंधकीय दक्षता को बढ़ाना है, घटाना नहीं। व्यावसायिक जोखिम लेना वैध व्यवसाय का हिस्सा है, इसलिए संगठन को होने वाली हानि स्वतः सतर्कता मामला नहीं बन जाती। परीक्षण यह है कि क्या सामान्य विवेक वाला व्यक्ति, निर्धारित नियमों के भीतर काम करते हुए, प्रचलित परिस्थितियों में वही निर्णय लेता — एक सद्भावपूर्ण, बचाव योग्य व्यावसायिक निर्णय केवल इसलिए सतर्कता मामला नहीं बन जाता क्योंकि, पीछे मुड़कर देखने पर, वह सफल नहीं रहा।

दो विरोधाभासी उदाहरण इस अंतर को ठोस बनाते हैं। पहला: किसी PSU में एक खरीद अधिकारी एक निविदा जारी करता है, तीन प्रतिस्पर्धी बोलियां प्राप्त करता है, और निर्धारित प्रक्रिया का पालन करते हुए सबसे कम तकनीकी रूप से योग्य बोलीदाता को अनुबंध देता है — परंतु विक्रेता बाद में चूक जाता है और PSU को हानि होती है। यह स्वतः निगरानी कोण नहीं रखता, क्योंकि निर्णय ने प्रक्रिया का पालन किया और यह सामान्य व्यावसायिक जोखिम को दर्शाता है। दूसरा: वही खरीद अधिकारी इसके बजाय बिना कोई कारण दर्ज किए गैर-सबसे-कम बोलीदाता को अनुबंध देता है, और बाद में पता चलता है कि वह बोलीदाता किसी रिश्तेदार का स्वामित्व है — यहां, प्रक्रिया से विचलन के साथ अनुचित संबंध, किसी रिश्वत साबित होने से पहले ही अधिकारी की सत्यनिष्ठा पर संदेह करने का उचित आधार देता है, और एक निगरानी कोण काफी हद तक संकेतित है।

5. अद्यतन — निगरानी कोण पर CVC का मई 2025 मास्टर परिपत्र

छपे हुए 2021 पाठ पर भरोसा करने वाले अधिकारियों को यह पता होना चाहिए कि आयोग ने इस क्षेत्र को तब से समेकित एवं स्पष्ट किया है। निगरानी कोण की परिभाषा पर दिनांक 23 मई 2025 का CVC मास्टर परिपत्र, मूल पैरा 1.4 सिद्धांतों को बीच के वर्षों में जारी स्पष्टीकरणों के साथ एक ही, अद्यतन संदर्भ में लाता है। यह एक पहले के दिनांक 29 अगस्त 2022 के CVC परिपत्र के बाद आता है, जिसने विशेष रूप से मैनुअल के पैरा 8.1 (सार्वजनिक क्षेत्र के बैंकों से संबंधित) में संशोधन किया ताकि यह स्पष्ट हो सके कि बैंक-संबंधी दुराचरण में निगरानी कोण को सामान्य पैरा 1.4.1 से 1.4.3 मानदंडों के साथ पढ़ा जाना चाहिए, अलग से नहीं — एक बिंदु जिस पर हम अपने लेख सार्वजनिक क्षेत्र के बैंकों एवं बीमा कंपनियों में सतर्कता में वापस लौटते हैं। कोई भी अधिकारी जो यह निर्धारित कर रहा है कि किसी मामले में निगरानी कोण है या नहीं, उसे केवल 2021 के छपे संस्करण पर भरोसा करने के बजाय आयोग के अपने CVC अधिनियम एवं परिपत्र पृष्ठ पर मास्टर परिपत्र और किसी भी अध्याय-विशिष्ट संशोधन का वर्तमान पाठ जांचना चाहिए।

6. आयोग के अन्य प्रमुख कार्य

व्यक्तिगत मामलों का निर्णय करने के अलावा, आयोग CVO की नियुक्ति पर सलाह देता है और उनका वार्षिक कार्य निष्पादन मूल्यांकन लिखता है; मुख्य तकनीकी परीक्षक संगठन का पर्यवेक्षण एवं नियंत्रण करता है (जिसे हम अपने लेख CTEO एवं सार्वजनिक खरीद सतर्कता में कवर करते हैं); इंटीग्रिटी पैक्ट तंत्र के अंतर्गत बड़े अनुबंधों के लिए स्वतंत्र बाह्य मॉनिटर नियुक्त करता है; सतर्कता पदाधिकारियों के लिए क्षमता निर्माण कार्यक्रम आयोजित करता है; सतर्कता जागरूकता सप्ताह (31 अक्टूबर, सरदार वल्लभभाई पटेल की जन्म जयंती वाले सप्ताह) को इंटीग्रिटी प्रतिज्ञा एवं देशव्यापी आउटरीच गतिविधियों के साथ मनाता है; और भ्रष्टाचार के विरुद्ध जन जागरूकता बनाने के लिए एक तिमाही न्यूज़लेटर, VIGEYEVANI, प्रकाशित करता है। आयोग विशेष रूप से निर्देशित किए जाने पर संवैधानिक न्यायालयों की सहायता भी करता है, जैसा कि उसने 2G स्पेक्ट्रम आवंटन और कोयला ब्लॉक आवंटन जैसे मामलों में किया है।

7. यह ढांचा एक कार्यरत अधिकारी के लिए क्यों महत्वपूर्ण है

एक साथ रखे जाने पर, यह अध्याय किसी भी सतर्कता फाइल को छूने से पहले एक कार्यरत अधिकारी को जिन तीन प्रश्नों के उत्तर की आवश्यकता होती है, उनका उत्तर देता है: क्या यह बिल्कुल भी सतर्कता मामला है (निगरानी-कोण परीक्षण); क्या आयोग से परामर्श करने की आवश्यकता है (श्रेणी A/B अधिकार क्षेत्र परीक्षण); और कौन सा संविधि या संकल्प खेल में विशिष्ट तंत्र को नियंत्रित करता है — आयोग की अपनी शक्तियों के लिए CVC अधिनियम, मूल अपराध के लिए भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम, या व्हिसलब्लोअर मामलों के लिए PIDPI जैसा एक अलग साधन। शुरुआत में इन तीनों में से किसी एक को गलत करना — एक सद्भावपूर्ण व्यावसायिक हानि को सतर्कता मामला मानना, या श्रेणी A अधिकारी के लिए आयोग की सलाह मांगने में विफल होना, या किसी मामले को गलत वैधानिक द्वार से रूट करना — बाद में किसी मामले को प्रक्रियात्मक आधार पर चुनौती दिए जाने या रद्द किए जाने का सबसे सामान्य स्रोत है, चाहे अंतर्निहित तथ्य कितने भी मज़बूत क्यों न हों।

अक्सर पूछे जाने वाले प्रश्न (FAQ)