विजिलेंस मैनुअल (अद्यतन 2021) — केंद्रीय अन्वेषण ब्यूरो: भूमिका, अधिकार क्षेत्र एवं CVC-CBI समन्वय

एक युद्धकालीन भ्रष्टाचार-रोधी सेल जो अपने नाम से आगे बढ़ गया

CBI की संस्थागत वंशावली विशेष पुलिस स्थापना (SPE) तक जाती है, जिसे 1941 में द्वितीय विश्व युद्ध के दौरान युद्ध एवं आपूर्ति विभाग में रिश्वतखोरी एवं भ्रष्टाचार की जांच के लिए स्थापित किया गया था, जिसका उस समय मुख्यालय लाहौर में था। दिल्ली विशेष पुलिस स्थापना अधिनियम, 1946 ने इसके दायरे को भारत सरकार के सभी विभागों तक विस्तारित किया, इसे केंद्र शासित प्रदेशों पर अधिकार क्षेत्र दिया, और इसे अधिनियम की धारा 6 के अंतर्गत किसी राज्य की सहमति से, निर्दिष्ट अपराधों के लिए उस राज्य के विशिष्ट क्षेत्रों तक विस्तारित करने की अनुमति दी। अधिनियम का पूरा पाठ DoPT अधिनियम पृष्ठ पर बनाए रखा गया है। CBI स्वयं बाद में, गृह मंत्रालय के दिनांक 1 अप्रैल 1963 के संकल्प के माध्यम से अस्तित्व में आई, जिसमें SPE को इसके एक घटक विंग के रूप में शामिल किया गया — विशेष रूप से वह विंग जो भ्रष्टाचार के अपराधों की जांच करती है, यही कारण है कि CBI का अधिकांश शासी कानून आज भी, तकनीकी रूप से, एक स्वतंत्र CBI संविधि के बजाय DSPE अधिनियम है।

बिना दोहराव के राज्य पुलिस के साथ अधिकार क्षेत्र साझा करना

तकनीकी रूप से, CBI की भ्रष्टाचार निरोधक शाखा को दंड प्रक्रिया संहिता (अब भारतीय नागरिक सुरक्षा संहिता — नीचे और विस्तार से) के तहत संबंधित राज्य पुलिस के साथ समवर्ती अन्वेषण एवं अभियोजन शक्तियां प्राप्त हैं। व्यवहार में, एक प्रशासनिक समझ दो एजेंसियों को एक ही मामले पर काम करने से रोकती है: मुख्यतः केंद्र सरकार के कर्मचारियों या केंद्र सरकार के मामलों से संबंधित मामले SPE द्वारा जांचे जाते हैं, राज्य पुलिस को सूचित रखते हुए और आवश्यकता पड़ने पर सहायता करते हुए; मुख्यतः राज्य सरकार के कर्मचारियों या मामलों से संबंधित मामले दूसरी दिशा में जाते हैं, SPE को सूचित रखते हुए और आवश्यकता पड़ने पर सहायता करते हुए। जहां किसी राज्य पुलिस अन्वेषण में संयोगवश कोई केंद्र सरकार का कर्मचारी शामिल हो जाता है, वहां उस कर्मचारी के विरुद्ध अभियोजन स्वीकृति का अनुरोध राज्य द्वारा सीधे संभालने के बजाय SPE के माध्यम से भेजा जाता है।

विनीत नारायण मामला और आयोग का पर्यवेक्षण ठीक कहां तक जाता है

CBI-CVC संबंधों में निर्णायक क्षण विनीत नारायण बनाम भारत संघ [1 SCC 226] में सर्वोच्च न्यायालय का 18 दिसंबर 1997 का निर्णय है — एक मामला जो राजनीतिक रूप से संवेदनशील भ्रष्टाचार जांचों (जैन हवाला डायरी मामला) के कितनी धीमी गति से आगे बढ़ने की निराशा से उपजा। न्यायालय ने निर्देश दिया कि CVC को CBI के कुशल कार्य के लिए वैधानिक रूप से उत्तरदायी बनाया जाए, जिसके परिणामस्वरूप सीधे CVC अधिनियम, 2003 आया, और 1 सितंबर 2003 से प्रभावी DSPE अधिनियम की धारा 4 में एक संबंधित संशोधन हुआ।

संशोधित धारा 4 सावधानीपूर्वक अधिकार को तीन अलग हिस्सों में विभाजित करती है: भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम के अपराधों के अन्वेषण पर अधीक्षण आयोग में निहित है; हर अन्य मामले पर अधीक्षण केंद्र सरकार में निहित है; और SPE का दैनिक प्रशासन केंद्र सरकार द्वारा नियुक्त एक अधिकारी — निदेशक — में निहित है, जो व्यापक रूप से किसी राज्य के पुलिस महानिरीक्षक के समकक्ष शक्तियों का प्रयोग करता है। CVC अधिनियम की धारा 8(1) इस विभाजन को प्रतिबिंबित करती है, और एक महत्वपूर्ण सीमा जोड़ती है: आयोग अपनी धारा 4(1) की जिम्मेदारी निभाने के लिए DSPE को निर्देश दे सकता है, परंतु वह DSPE को किसी विशेष मामले की किसी विशेष तरीके से जांच करने या निपटाने का निर्देश नहीं दे सकता। इस पर रुककर सोचना उचित है, क्योंकि यह वही सटीक सीमा है जो आयोग की भूमिका को केस-दर-केस नियंत्रक के बजाय पर्यवेक्षी निरीक्षण बनाए रखती है — आयोग यह पूछ सकता है कि मामलों की एक श्रेणी धीमी गति से क्यों आगे बढ़ रही है, परंतु वह CBI को यह निर्देश नहीं दे सकता कि उनमें से किसी एक के बारे में क्या निष्कर्ष निकाला जाए।

धारा 6A — वह स्वीकृति जो किसी वरिष्ठ अधिकारी की फाइल खुलने से पहले भी चाहिए

यह वह हिस्सा है जिसे संयुक्त सचिव स्तर से नीचे के अधिकतर अधिकारियों को जानने की कभी आवश्यकता नहीं पड़ती, और यही वह है जो इससे ऊपर के किसी भी व्यक्ति के लिए सबसे अधिक महत्वपूर्ण है। DSPE अधिनियम की धारा 6A यह अपेक्षा करती है कि दिल्ली विशेष पुलिस स्थापना, केंद्र सरकार में संयुक्त सचिव एवं उससे ऊपर के स्तर के अधिकारियों द्वारा, और केंद्रीय अधिनियम द्वारा या उसके अंतर्गत स्थापित निगमों, निकायों एवं प्राधिकरणों, सरकारी कंपनियों, सोसायटियों, और भारत सरकार के स्वामित्व या नियंत्रण वाले स्थानीय प्राधिकरणों में समकक्ष स्तर के अधिकारियों द्वारा, भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम, 1988 के अंतर्गत किए गए कथित अपराध की कोई भी जांच या अन्वेषण करने से पहले भी, केंद्र सरकार की पूर्व स्वीकृति प्राप्त करे।

इस प्रावधान का वास्तव में एक घटनापूर्ण इतिहास है। यह अनौपचारिक रूप से “सिंगल डायरेक्टिव” के रूप में जाने जाने वाले एक कार्यकारी निर्देश के रूप में शुरू हुआ, जिसे सर्वोच्च न्यायालय ने विनीत नारायण निर्णय में ही असंवैधानिक घोषित करते हुए रद्द कर दिया, इस आधार पर कि किसी वरिष्ठ अधिकारी की जांच से पहले पूर्व कार्यकारी स्वीकृति की आवश्यकता अन्वेषण की स्वतंत्रता को कमजोर करती है। संसद ने फिर उसी सुरक्षा को केंद्रीय सतर्कता आयोग अधिनियम, 2003 के माध्यम से, धारा 6A के रूप में, वैधानिक स्वरूप में फिर से लागू किया। इसे भी सर्वोच्च न्यायालय की एक संविधान पीठ ने सुब्रमण्यम स्वामी बनाम निदेशक, CBI [(2014) 8 SCC 682] में रद्द कर दिया, जिसने माना कि केवल वरिष्ठता के आधार पर अधिकारियों के एक वर्ग के लिए एक अलग, उच्च प्रक्रियात्मक सीमा तय करना अनुच्छेद 14 की कानून के समक्ष समानता की गारंटी का उल्लंघन करता है। उस निर्णय के बावजूद, संसद ने 2018 में, भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम में ही संशोधनों के माध्यम से, एक स्वीकृति आवश्यकता को फिर से लागू किया — इसलिए इस सुरक्षा का एक संस्करण व्यवहार में क्रियाशील बना हुआ है, जो अब मुख्य रूप से इसके मूल रूप में DSPE धारा 6A के बजाय संशोधित PC अधिनियम में आधारित है, हालांकि धारा 6A मार्ग को अभी भी मैनुअल में और CBI के अपने परिचालन निर्देशों में संदर्भित किया जाता है। इस सारी मुकदमेबाज़ी में एक कार्यरत अधिकारी के लिए व्यावहारिक निष्कर्ष नहीं बदला है: यदि जांच के अधीन अधिकारी संयुक्त सचिव-स्तर या उससे ऊपर का है, तो यह न मान लें कि CBI केवल आकर फाइल खोल सकती है — किसी भी परिणामी अन्वेषण को वैध रूप से शुरू किया गया मानने से पहले जांचें कि क्या संबंधित पूर्व-स्वीकृति आवश्यकता वास्तव में पूरी की गई है।

आयोग की अपनी भूमिका में PC अधिनियम अन्वेषणों की प्रगति की समीक्षा करना और PC अधिनियम, 1988 के अंतर्गत अभियोजन स्वीकृति के लिए लंबित आवेदनों की समीक्षा करना भी शामिल है (CVC अधिनियम की धाराएं 8(1)(e) और 8(1)(f)), और वह स्वयं केंद्र सरकार के संदर्भ पर या अपने अधिकार क्षेत्र में किसी शिकायत पर CBI से जांच करवा सकता है, परिणामी रिपोर्ट आयोग को वापस भेजी जाती है (धारा 17, CVC अधिनियम)।

2013 के बाद से अधीक्षण की एक दूसरी परत

लोकपाल एवं लोकायुक्त अधिनियम, 2013 के बाद से, आयोग की संरचना के साथ-साथ एक समानांतर अधीक्षण संरचना मौजूद है: उस अधिनियम की धारा 25(1) के अंतर्गत, लोकपाल के पास विशेष रूप से उन मामलों के संबंध में DSPE पर अधीक्षण एवं निर्देश की शक्तियां हैं जिन्हें लोकपाल ने स्वयं प्रारंभिक जांच या अन्वेषण के लिए DSPE को भेजा है — उसी प्रतिबंध के अधीन कि लोकपाल भी यह निर्देश नहीं दे सकता कि किसी विशेष मामले की जांच कैसे की जाए या निपटाया जाए। व्यवहार में, इसका अर्थ है कि किसी विशेष अधिकारी का मामला, यह इस पर निर्भर करते हुए कि यह कैसे उत्पन्न हुआ, या तो CVC के या लोकपाल के अधीक्षण ढांचे के अंतर्गत हो सकता है, हालांकि वास्तविक परिणाम पर जांच अधिकारी की स्वतंत्रता किसी भी तरह से संरक्षित रहती है।

किसकी नियुक्ति कौन करता है — और प्रक्रिया व्यक्ति जितनी ही क्यों महत्वपूर्ण है

CBI निदेशक की नियुक्ति केंद्र सरकार द्वारा, प्रधानमंत्री (अध्यक्ष), लोकसभा में विपक्ष के नेता, और भारत के मुख्य न्यायाधीश या CJI द्वारा नामित एक सर्वोच्च न्यायालय के न्यायाधीश वाली एक समिति की सिफारिश पर की जाती है — एक संरचना जो जानबूझकर इस तरह बनाई गई है कि नियुक्ति को पूरी तरह से एक कार्यकारी विकल्प के रूप में न देखा जाए। अभियोजन निदेशक की नियुक्ति केंद्र सरकार द्वारा CVC की सिफारिश पर की जाती है। पुलिस अधीक्षक स्तर एवं उससे ऊपर के अधिकारी (निदेशक को छोड़कर) की नियुक्ति — और उनके कार्यकाल का विस्तार या कटौती — केंद्रीय सतर्कता आयुक्त की अध्यक्षता वाली एक समिति की सिफारिश पर की जाती है, जिसमें सतर्कता आयुक्त, गृह सचिव, और सचिव (कार्मिक) सदस्य होते हैं, और उस समिति को अपनी सिफारिश अंतिम रूप देने से पहले निदेशक से परामर्श करना चाहिए। मैनुअल विशेष रूप से कार्यकाल विस्तार के लिए भूतलक्षी स्वीकृतियों के विरुद्ध चेतावनी देता है; अंतर्निहित चिंता यह है कि किसी अधिकारी का कार्यकाल चुपचाप समाप्त होकर फिर भूतलक्षी रूप से नियमित किया जाना ठीक उसी प्रकार की संस्थागत स्थिरता को कमजोर करता है जिसे विनीत-नारायण-पश्चात सुधारों का निर्माण करना था।

कोई मामला वास्तव में कैसे शुरू होता है, और CrPC-से-BNSS संक्रमण

CBI जांच या अन्वेषण या तो अपनी स्वयं की स्रोत जानकारी (स्रोत सूचना रिपोर्ट के रूप में दर्ज) के सत्यापन के बाद, जनता या लोक सेवकों से जानकारी, या आयोग, प्रशासनिक प्राधिकारियों, या न्यायालयों द्वारा भेजी गई शिकायतों के आधार पर शुरू होती है। जहां जानकारी अपने आप में संज्ञेय अपराध को उजागर करने के लिए पर्याप्त स्पष्ट एवं महत्वपूर्ण होती है, वहां सीधे एक नियमित मामला दर्ज किया जाता है; जहां पहले सत्यापन की आवश्यकता होती है, वहां पंजीकरण से पहले एक प्रारंभिक जांच हो सकती है। यहां शासी प्राधिकार ललिता कुमारी बनाम उत्तर प्रदेश राज्य [(2014) 2 SCC 1] में संविधान पीठ का फैसला है, जो मानता है कि जानकारी के मुख से संज्ञेय अपराध उजागर होते ही FIR पंजीकरण अनिवार्य है — प्रारंभिक जांच केवल यह पता लगाने के लिए अनुमत है कि कोई संज्ञेय अपराध बिल्कुल भी उजागर होता है या नहीं, न कि इसकी सामग्री की परवाह किए बिना हर शिकायत पर लागू एक नियमित स्क्रीनिंग कदम के रूप में।

एक बार जब कोई मामला वास्तव में पंजीकरण की मांग करता है, तो जल्दी करना महत्वपूर्ण है — आंशिक रूप से किसी संदिग्ध को बीच में साक्ष्य के साथ छेड़छाड़ करने से रोकने के लिए। परंतु मैनुअल विपरीत अतिरेक के विरुद्ध भी सावधान करता है: SPE को केवल एक मामूली प्रक्रियात्मक खामी पर मामला दर्ज नहीं करना चाहिए, और किसी अधिकारी के समग्र सकारात्मक रिकॉर्ड को तौलना चाहिए ताकि एक अलग-थलग चूक अन्यथा साफ करियर पर हावी न हो जाए — साथ ही यह स्पष्ट करते हुए कि कानून वास्तव में तथ्यों पर उचित होने पर ऐसे मामलों की जांच को नहीं रोकता।

एक प्रक्रियात्मक टिप्पणी जो अधिकारियों को नहीं चूकनी चाहिए: छपे हुए 2021 मैनुअल में हर जगह संदर्भित दंड प्रक्रिया संहिता, 1973 को 1 जुलाई 2024 से प्रभावी भारतीय नागरिक सुरक्षा संहिता (BNSS), 2023 द्वारा काफी हद तक प्रतिस्थापित किया गया है, साथ ही भारतीय न्याय संहिता, 2023 (IPC की जगह) और भारतीय साक्ष्य अधिनियम, 2023 (साक्ष्य अधिनियम की जगह) भी आए हैं। भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम, 1988, भ्रष्टाचार के अपराधों को नियंत्रित करने वाला मूल कानून बना हुआ है और इसके मूल प्रावधान अप्रभावित हैं, परंतु सतर्कता फाइल में हर प्रक्रियात्मक संदर्भ — FIR पंजीकरण, गिरफ्तारी, तलाशी एवं जब्ती — अब 2021 संस्करण में छपी CrPC धारा संख्याओं के बजाय BNSS प्रावधानों के विरुद्ध जांचा जाना चाहिए।

अक्सर पूछे जाने वाले प्रश्न (FAQ)